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大气污染治理促进经济转型

   今年6月召开的国务院常务会议明确指出,大气污染防治既是重大民生问题,也是经济升级的重要抓手。

  大气治理与转型升级,有没有内在的契合点?经济下行压力加大对大气污染防治有何影响?深化大气污染防治对促进经济健康发展有何作用?弄清这些问题,不仅有利于引导地方政府深入推进大气污染防治,也有利于促使其加快转型升级。

  大气治理与经济转型有何内在联系?

  环境问题,究其本质是经济结构、发展方式和消费模式问题。近年来愈发严重的大气污染问题,与“两高”产业和产能有着千丝万缕的联系。

  长期以来,我国传统产业可持续发展能力不强,对资源和环境的破坏与消耗巨大,属于粗放型的经济增长模式。

  根据统计,我国工业能耗占全国总能耗的70%以上,而美国不到20%,日本不到30%。我国工业排放的化学需氧量约占排放总量的40%,二氧化硫排放量约占总量的85%。

  一方面大量消耗能源资源,大量排放污染物,另一方面生产出来的产品却又面临过剩的窘境。数据显示,2012年底,我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。

  “这种状况持续发展下去,势必会造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题,直接危及产业健康发展,甚至影响到民生改善和社会稳定大局。” 工业和信息化部总工程师朱宏任说。

  调整产业结构、淘汰落后产能成为不二之选。

  今年9月国务院发布的《大气污染防治行动计划》(以下简称《大气十条》)要求,严控“两高”行业新增产能,有条件的地区要制定符合当地功能定位、严于国家要求的产业准入目录。

  《大气十条》明确提出调整优化产业结构,推动产业转型升级,要求结合产业发展实际和环境质量状况,进一步提高环保、能耗、安全、质量等标准,分区域明确落后产能淘汰任务,倒逼产业转型升级。

  今年10月,国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(以下简称《意见》),严禁建设新增产能项目,不得以任何名义、任何方式核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目。

  根据《意见》,在提前一年完成“十二五”钢铁、电解铝、水泥等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上,2015年底前,再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥1亿吨、平板玻璃2000万重量箱。

  这不仅是经济转型升级的重要举措,也是从源头减少污染物排放量的根本之策。

  不难看出,经济转型升级与大气污染治理之间存在着一个契合点:淘汰落后产能,控制“两高”产业,不但能提升经济发展质量,而且能够改善环境质量。

  今年年初以来,以京津冀地区为代表的全国各地发生了大范围的雾霾天气。从某种程度上说,重污染地区都是钢铁多、燃煤多的地区,要改善这些地区的大气质量,不合理的产业结构和布局必须大力调整。

  工业和信息化部新闻发言人表示,在推动大气污染防治方面,将加快完善淘汰落后产能的退出机制,加大淘汰落后产能的力度。

  落后产能为何越淘汰越多?

  资源环境的硬约束不断增强,粗放式发展不可持续。转变发展方式,调整产业结构,淘汰落后和过剩产能,已是箭在弦上,不得不发。

  落后和过剩产能严重影响了转型发展,大量新建落后和过剩产能虽然在短时间内能明显拉动地区经济发展,但从长远来看,无异于饮鸩止渴。

  2006年至2012年,我国累计减少的粗钢产能为7600万吨,但在这期间,国内累计新增的粗钢产量产能达到4.4亿吨。

  根据中钢协的调研,目前在建产能规模依然很高,今后3年将分别新增1.1亿吨的炼铁产能和1.3亿吨的炼钢产能,新增加的粗钢产能是已淘汰产能的近6倍。

  工信部部长苗圩在接受媒体采访时说:“现在新增产能的速度,远远大过淘汰落后产能的速度,带来产能过剩的问题。”

  机构调查显示,淘汰落后和过剩产能工作步履维艰,有的地方甚至以保增长和技术改造之名,不仅先前的落后和过剩产能没有淘汰,而且落后和过剩产能还有所扩张。

  其中,有的地方对规模较小的企业进行淘汰,对规模大的企业却视而不见;还有的地方一边淘汰落后产能,一边换汤不换药,继续上马落后产能。

  这种“假淘汰”、“去小留大”的做法在钢铁、水泥、玻璃、造船、多晶硅等行业大有愈演愈烈之势。

  地方政府的投资冲动,也使得新增产能远大于被淘汰的产能。工信部提供的数据显示,今年第一季度全国共有31座高炉在建或建成投产,涉及产能3800万吨,产能还在继续增加中。

  一位钢铁行业协会负责人对钢铁行业发展现状忧心忡忡,在一次专题会议上陈述了钢铁行业三大乱象:

  一是面对我国刚性的铁矿石需求,国际铁矿石供应商联手大幅提价,我国本已薄利的钢铁行业面临着严峻的效益考验;

  二是当前钢铁行业落后和过剩产能有增无减,甚至有些省份通过运作使不具备优势的钢铁项目大干快上,产能大幅提升;

  三是钢铁行业振兴规划提出的提高集中度和优化区域布局的新上项目却迟迟得不到批复与实施。

  《大气十条》要求,认真清理产能严重过剩行业违规在建项目,对未批先建、边批边建、越权核准的违规项目,尚未开工建设的,不准开工;正在建设的,要停止建设。

  作为经济转型升级的重要抓手,淘汰落后产能将腾挪出更多的环境空间、能源空间、土地空间、产业发展空间,发展轻工、食品加工、高新技术等附加值高、能耗小的产业。

  地方和企业有何顾虑?

  淘汰落后产能涉及各方利益,研究建立长效机制势在必行。

  在我国市场机制尚不完善的情况下,仅靠市场淘汰落后产能,经历的时间会很长、代价会很大,必须有效发挥政府的调控作用。

  工信部相关负责人表示,淘汰落后产能是一项长期而艰巨的工作,涉及到资产损失、债务处理、职工就业、地方经济发展、财政收入等问题,情况非常复杂。

  在实际操作中,地方政府、企业对淘汰落后产能究竟抱着什么样的态度?

  “300立方米的高炉,按现在价格,大概要上亿元的造价。拆除肯定对企业是巨大损失。”河北唐山一位不愿具名的钢厂负责人告诉记者,“一个高炉没了,等于这块炼铁能力就缺失了,你后面的轧机什么的,全都没有原料,没法工作,市场份额也就没有了。”

  这位钢厂负责人在电话中对记者说:“我们很无奈,其实特别富裕、或者有其他资源的地方,是不会搞那么多钢厂的。我们这儿啥都没有,就有点铁矿,才炼钢。要我们现在转型,谈何容易?在这个行业我们已经做了多年,对冶炼生产环节最熟悉,只能在市场低迷时隐退,市场好转时复出。”

  存在这样侥幸心理的企业不在少数。

  河北唐山一家年产量约在300万吨的钢企内部人士也对记者坦言:“说实话,只有基层政府知道钢厂高炉到底在哪、有多少还在用,上面派下来的检查组哪能都摸得那么清楚?”

  大多数钢铁企业是当地财政支柱,地区财政收入很大一部分要靠企业交税来支撑。“如果一个月不交电费,电力公司可能就没工资发了。”一位钢厂工作人员这样说。

  “钢铁企业都是当地最大的工业企业,贡献大量税收,还能解决就业,各地都有做大做强钢铁产业的强烈愿望。”一位大型钢铁企业负责人说。

  在现行淘汰落后产能政策体系中,主要通过中央淘汰落后产能专项资金和地方财政配套资金来安排企业落后产能退出的善后工作。

  随着淘汰落后产能工作的进一步开展,单靠中央财政奖励资金的投入难以有效支持企业落后产能退出,尤其是职工安置和后续转产、转型问题。

  另外,地方淘汰落后产能后,新上先进项目的审批不能很好地落实,严重降低了企业主动淘汰落后设备和生产线的积极性。

  任何产业的转型都会有一个过程,在调整方面必然会付出代价。有些落后小钢铁企业,表面看效益很好,关掉似乎有些可惜,但如果核算这些企业耗费了多少能源、污染了多少环境,就得不偿失了,所以必须关。

  政府应在何处发力?

  当前,我国落后产能问题突出的重要原因在于要素价格扭曲,尤其是资源和环境破坏的代价不能有效得到反映,落后产能所带来的“高污染、高物耗、高能耗”的社会成本不能有效内化到企业的生产成本中。

  同时,在大中型银行主导的间接融资体系下,企业规模越大,其融资能力就越强,就越有可能在全面竞争中立于不败之地。

  对于中小钢铁企业来说,扩大规模是其生存的无奈手段。这是最近几年来大量中小民营钢铁企业迅速膨胀的一个原因。

  淘汰落后产能是一项长期而艰巨的工作,涉及资产损失、债务处理、职工就业、地方经济发展、财政收入等多方面的问题,情况非常复杂,需要进一步建立健全长效机制。

  工信部总工程师朱宏任曾说,建立淘汰落后产能的长效机制,从根本上讲就是要完善落后产能退出机制。不仅要使市场机制充分发挥作用,还必须有效发挥政府的调控作用。

  《大气十条》要求,各地政府要主动发挥市场机制作用,全面落实合同能源管理的财税优惠政策,完善促进环境服务业发展的扶持政策,推行污染治理设施投资、建设、运行一体化特许经营。

  东北财经大学财税学院副教授周波表示,推动落后产能淘汰,可采取激励机制,包括政府投资、政府采购和财政贴息等财税政策,引导企业使用先进技术,降低能耗和污染排放。

  同时,可采取惩罚机制,提高落后产能企业的税收负担,降低其盈利空间,通过倒逼机制加强其节能减排效果或者使其自动退出市场。

  一地特有的产业能帮助地方政府保障经济增长,稳定财政收入。因此,淘汰落后产能,地方政府首先需要在发展和保护中进行选择,有短期和长期利益的权衡。对于欠发达地区来说,淘汰落后产能往往牵扯到地方政府利益,会影响地方的经济增长和财政收入。因此,中央政府和省政府首先应增加转移支付支持和奖励的力度。

  其次,需要加强监督,保证专款专用。

  第三,地方政府要有配套资金,配套资金可相对中央和省政府的支付低一些。比如,淘汰小煤窑、热电厂等,针对以上小企业,核算需要资金的总数。由中央和省政府出大部分资金,地方配套小部分资金,并加强专款专用资金的监管,考核绩效。

  “淘汰落后产能,企业要积极主动承担责任,政府要实施有效的督促和检查,全社会也应该积极监督。”朱宏任认为。

 
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